西非經濟共同體的發展由來

西非國家甘比亞於2016年底舉行總統選舉，連任四次的甘比亞總統Yahya Jammeh意外敗選。一度承認選舉結果後，卻又反口拒絕下台，引發憲政危機，準備交由最高法院進行裁決，甘比亞即將面臨動盪。此時，西非經濟共同體（Economic Community Of West African States，ECOWAS）聯軍兵臨城下，Yahya Jammeh改變主意，匆忙駕駛勞斯萊斯與1000萬美元，流亡赤道幾內亞（Equatorial Guinea）。

西非經濟共同體（Economic Community Of West African States，ECOWAS）是什麼組織？基於何種理由能夠干涉他國內政？

ECOWAS的成員國均來自於西非，尼日利亞於1975年號召該地區15個國家（毛里塔尼亞後來退出），在當時首都拉哥斯（Lagos）締結共同體條約，包括非洲大陸上最小面積的甘比亞、世界上最貧困的幾個國家，例如尼日（Niger）、賴比瑞亞（Liberia）、幾內亞（Guinea）、幾內亞比索（Guinea-Bissau）、布吉納法索（Burkina Faso）等組成。

ECOWAS創立的構想源於仿傚歐洲模式，打算採取先經後政，最後完成全面統合，但就如非洲合眾國（United States of Africa）的夢想，ECOWAS雖然已在許多方面展開合作，卻因各國治理效能低落，或政治人物各有盤算，成果並不明顯，很多時候還需靠外力協助，例如ECOWAS屬下的西非經濟貨幣聯盟（UEMOA，包括尼日、貝南等8國）長期使用西非法郎，這種貨幣本來與法國法郎掛勾。當法國改用歐元後，現在與歐元掛勾，維持固定匯率，這有助穩定ECOWAS疲弱的金融與波動的物價，因此ECOWAS的運作仍然偏向安全方面。當ECOWAS結成不久，各國就於1978年簽署互不侵犯協議，1981年達成互助與防務協議，1990年成立常設調解委員會（MSC），同時組建由尼日利亞為首的停火監督組織（Economic Community Cease-Fire Monitoring Group，ECOMOG）。這個停火監督組織很快地在1990年賴比瑞亞內戰中發揮效用，與著名軍閥Charles Taylor等叛軍交鋒，進行長達3年的維和任務，促成短暫和平。接著，又在1997年投入獅子山內戰，這與軍閥Charles Taylor有關，他與當地軍閥Foday Sanko共同推翻政府，主要目的是豐富的鑽產，荷里活電影《血鑽》就是講述這段故事。當停火監督組織等外力介入後，逐漸平定了內亂。

不過，停火監督組織在執行任務時也經常遇到複雜形勢，例如1999年幾內亞比索內戰，這個由政客傾軋演變成武裝衝突，時任總統Joao Vieira為求對抗叛軍，向塞內加爾和幾內亞兩國討救兵，這兩國也隨即派兵支援。之後在各種國際組織施壓下，叛軍同意與政府談判，塞內加爾和幾內亞撤兵，改由停火監督組織接棒。這其中牽涉到區域角力，因為幾內亞比索是葡語系國家，亦為葡語國家共同體（CPLP）成員。當國家有難，幾內亞比索的總統不向ECOWAS求助，轉向法語系國家的塞內加爾和幾內亞，被認為是用法語系對抗葡語系的力量，也因此ECOWAS在國際社會形成共識後，才真正派兵調停。

在多次實踐後，ECOWAS開始思索制度化安全，但於1999年通過預防及管理衝突議議書，不久便面臨挑戰。2002年象牙海岸爆發內戰，族群與宗教對立，國家嚴重分裂。在輪仕主席國塞內加爾倡議下，ECOMOG進入象牙海岸，期待扮演調停者角色，不過最終功敗垂成，ECOWAS未能促成內戰雙方和談。殘局由法國與聯合國象牙海岸行動（UNOCI）等外力草草善後，也無法防止該國再度興起衝突。

此外，2003年賴比瑞亞內部紛爭加劇，這是上述內戰的遺留問題。軍閥Charles Taylor當選總統後，仍未能平定國內其他軍閥，而且因為介入獅子山內戰等倒行逆施的舉措，受到聯合國制裁和國際刑事法院（ICC）通緝，反對勢力趁機崛起，與Charles Taylor政府軍開始交戰。為求區域和平，ECOWAS決定再度出兵干預。這次維和行動尚算順利，在停火監督組織與聯合國賴比瑞亞行動（UNMIL）的壓力下，Charles Taylor辭職並流亡國外。今次任務亦可見地緣政治的影響，法國原本支持Charles Taylor，這和法語系的象牙海岸與布吉納法索兩國傾向Charles Taylor，以及商業利益有關，法國也不願看到英語系的尼日利亞透過行動，再度強化在西非的單極形象。

為求更有效的區域維和與人道干預，ECOWAS防衛和安全委員會在2004年將停火監督組升級為常備部隊（ECOWAS Standby Force，ESF），預期籌建一支擁有6500人的武裝力量。之後在2008年接受新的預防衝突架構（ECPF），決心與非洲聯盟（AU）的常備部隊（African Standby Force,，ASF）分進合擊，共同保證非洲大陸的安全。但這畢竟只是理想狀態，現實政治要複雜得多。到了2011年象牙海岸第二次內戰，ECOWAS只剩外交譴責與言語威脅，已放棄武力干預，只能尋求聯合國與國際社會協助。

更艱辛的挑戰接踵而來，2012年馬利（Mali）國內分離主義者發動內戰，佔領北方，與此同時，首都部分軍人發動政變，推翻現任政府，整個國家面臨崩解。ECOWAS立即進行協調，讓軍政府同意過渡到臨時政府，成功恢復首都穩定。但北方形勢越來越惡劣，這是由於原本打算在此獨立建國的圖瓦雷克（Tuareg）族，與伊斯蘭極端主義組織鬧翻，雙方血腥互鬥。在ESF、聯合國軍、法國等多國外力介入下，馬利政府逐漸收復領土，不過還未能達到真正的和平。情況就如阿富汗及伊拉克一樣，極端份子並未消失殆盡，且不斷伺機動武。

綜言之，雖然ECOWAS受限於主權國家不干涉內政原則，但在聯合國憲章精神下，對區域安全確有貢獻。值得注意的是，根據國際法，憲章並未授權區域性組織可以恣意干預，仍是必須透過大會或安理會授權行事，而ECOWAS數次任務均有安理會決議或事後追認。這是由於安理會未必有意願列入議程或緊急討論，為求及時管控危機，區域組織往往先行安排行動，以防止衝突擴大並支持人道救援。此亦為絕大多數非洲衝突的處理模式，當然也是因為非洲事務較少涉及大國利益，安理會較能秉公審議。薩赫爾地區多年前發生嚴重飢荒，成為非洲最落後的地區之一，亦成為伊斯蘭恐怖組織滲入非洲各國的關鍵地區。

值得注意的是，為了協助非洲進一步整合，聯合國由安理會動議，在2013年推出薩赫爾整合戰略（UN integrated Sahel strategy），意圖促進薩赫爾地區合作，包括西非的尼日等國、中非的查德、北非的蘇丹共和國、東非的厄利垂亞共9個國家。初期由尼日、毛里塔尼亞等5國組成集團，即所謂G5薩赫爾，並在2015年正式成立安全部隊。G5薩赫爾並未納入區域大國尼日利亞，被視為隱含制衡之意，但這不代表雙方會有衝突，更不意味ECOWAS有分裂之虞，透過聯合國的居中協調，可以認為是促進非洲健全發展的方向。

現今ECOWAS所能做到的，最多就是維和。至於其他行動宗旨，例如今次甘比亞行動以恢復民主（Restore Democracy）為名，不免有點言過其實。因為大多數非洲國家都有治理失效的問題，能做到公正選舉已非易事，更講咩次階段民主轉型。此乃由於非洲國家人民較不具備民主概念，甚至可以說對國家的概念與西方等地不盡相同。總言之，非洲的政治觀是混合了西發利亞（Westphalia）與傳統部族、宗教思維，即使有選舉，仍是人治凌駕法治，呈現後殖民時代的混亂色彩，也讓戰禍層出不窮，加上極端主義孳生的土壤，多是社會邊緣人的不滿，若無法有效解決國內經濟、種族等不平等問題，政府所有軍事行動都可能只是累積下一次報復，例如尼日利亞近年來經常遭遇博科聖地（Boko Haram）恐襲，與博科聖地作戰多年，雖然號稱收復大半失地，卻不能停止國內恐怖襲擊，萬一尼日利亞不幸淪為失敗國家，ECOWAS是否還能有效運作，畢竟在西非，尼日利亞是屬於單極存在，如同南非的南部非洲發展共同體（SADC）。